刘丽丽代表：

您提出关于加大高火险期野外用火违法行为处罚力度的建议收悉，现答复如下：

根据《森林防火条例》第五十三条规定：违反本条例规定，造成森林火灾，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，除依照本条例第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条的规定追究法律责任外，县级以上地方人民政府林业主管部门可以责令责任人补种树木。本条例第四十八条至第五十二条规定的行政处罚是警告与罚款，没有行政拘留处罚。另外条例也不可以设定限制人身自由的行政拘留处罚。本条是一个法律指引的规定，把构成刑事犯罪的指引到了刑法。构成行政处罚的指引到了本条例的其它条款，没有指引到《消防法》、《治安管理处罚法》。因此我们认为：过失引起森林火灾，尚不构成犯罪的，只能适用《森林防火条例》，也体现了“法无规定不受罚”的基本法律原则。适用其它法律没有法律依据。

当前，各地在对过失引起森林火灾的行政处罚中，适用法律不尽相同，如果责任人认错态度较好，能够主动缴纳罚款，则根据《森林防火条例》规定由林业主管部门予以罚款。如无力缴纳罚款，林业主管部门则推向当地公安机关，予以行政拘留。公安机关行政拘留适用的法律一般是《中华人民共和国消防法》第六十四条，第（二）项。《消防法》第六十四条规定：违法本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪，处十日以上十五日一下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：（二）过失引起火灾的。从表面看，适用《消防法》对责任人实行拘留，好像可以，但仔细斟酌，有其不当之处。一种行为，根据违法行为轻重不同，选择适用两种不同位阶的法律法规进行处罚，是没有道理的。另外，《消防法》第四条第三款明确规定：法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的从其规定。因此，对过失引起森林火灾的行政处罚，只能适用现行的《森林防火条例》，不能适用《消防法》，它们分别属于不同的部门法律法规。两个法律法规的执法主体也明显不同，一个是公安机关消防管理部门，一个是林业主管部门，不能混淆。

各地在处罚过失引起森林火灾行政案件中也有适用《治安管理处罚法》实行行政拘留处罚的，其法律依据是《治安管理处罚法》第五十条第一款第一项。《治安管理处罚法》第五十条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下，依法发布的决定、命令的。每到火灾多发期各级人民政府都以各种形式发布通知、通告。严禁野外用火，对森林防火工作提出各种要求，但这是“紧急状态情况下的决定、命令吗？”紧急状态是一个宪法的概念，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，将原来的“戒严”修改为“进入紧急状态”。即《宪法修正案》第二十六条规定：宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。第二十五条规定：宪法第八十五条国务院职权“（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。从上述两条《宪法修正案》中不难理解，进入紧急状态是全国人大常委会和国务行使的职权，其它各级机关无权行使。因此《治安管理处罚法》第五十条第（一）项，所指的“人民政府的决定命令”是指“紧急状态下”的决定、命令，“紧急状态下”是前提，如果行为人拒不执行的不是政府紧急状态下的决定、命令，则不能适应这一条款进行处罚。1989年国务院依据宪法职权决定在北京市部分地区实行了戒严，至今没有发布过紧急状态令。

您提出建议县公安局与上级公安法制部门和应急管理部门加强请示、沟通，消除法律界限瓶颈，对高火险期野外违规用火及过失引起森林火灾违法行为继续实行治安拘留处罚。此建议在法律上无法可依，公安部门、应急管理部门无法修改法律，只有建议修改《消防法》、《治安处罚法》才能对适用高火险期野外违规用火及过失引起森林火灾违法行为继续实行治安拘留处罚。

                   承办单位：新宾满族自治县公安局

                    承办负责人：杨阳

                            二0二二年三月五日